政治大學讀書及學習行動小組

【992-22】增進公共管理學習力讀書會4

改革開放後中國大陸的政府機構改革

壹、前言

改革開放迄今，為求因應市場化的逐步加深，以及社會、經濟快速發展與變

化，中國大陸已進行六次政府機構改革，分別在1982 年、1988 年、1993 年、1998

年、2003 年和2008 年。基本上，每一次改革都有其特殊的時空背景、問題，以

及所欲達到的目的。以下先就前五次中央政府機構改革個別進行概略的闡述，再

將第六次（最近一次）的中央政府機構改革單獨抽離討論。其中內容均不包含地

方政府、事業單位、相關法規建設，同時只說明每次改革調整的背景、面臨的問

題，以及主要的措施。

貳、中國大陸前五次政府機構改革的演變

前五次的改革主要分別為了解決幹部老化，淘汰冗員；轉變政府職能；適應

建立社會主義市場經濟的需要；配合宏觀調控方針，解決政企不分的問題；配合

加入世貿，與世界接軌，完善宏觀調控職能。整體而言，這五次改革的方向是實

行精兵簡政，希望能優化政府結構和提高政府效能，建立適應各階段市場經濟體

制轉型要求的行政管理體制（見表一）。

一、1982年的機構改革：幹部年輕化、廢除幹部終身制

1979 年改革開放，國家的工作重心從毛澤東時代的「以階級鬥爭為綱」轉

移至「經濟建設」，此時國務院機構龐大、冗員充斥，加上文革結束之後老幹部

的平反，及其重回崗位所形成幹部老化和缺乏新陳代謝機制的問題，1981 年全

部的工作機構有100 個，達到中共建國以來的最高峰。在此歷史背景之下，主要

採取精簡國務院機構、合併業務相近的部門，同時推動幹部四化政策（革命化、

年輕化、知識化、專業化），建立老幹部離退休制度等作為。以淘汰冗員、廢除

領導幹部職務終身制、幹部年輕化，以及精簡各級領導班子和機構為階段任務。

二、1988年的機構改革：轉變政府職能成關鍵、開啟「三定」方針

1987 年中共十三大，政治報告強調「社會主義初級階段」、「政府機構龐大

臃腫，層次過多，職責不清，互相扯皮，…形成官僚主義…」，1而在經濟持續發

展的情況之下，經濟體制改革重心也由農村轉移至城市，因此由於經濟體制改革

進一步深化，以及政府的官僚主義問題，於是要求政府機構職能和管理方式做出

相應的轉變。此階段以經濟管理部門為改革重點，裁減或合併專業管理部門，並

且推行「三定」制度（定職能、定機構、定編制），強調轉變「政府職能」是關

鍵，著重政府職能向宏觀管理、全行業管理、間接管理和服務監督的轉變，2然

而，改革卻受阻於1988 年的「治理整頓」方針，以及1989 年的六四政治風波，

「穩定」壓倒一切改革成為了重心。

三、1993年的機構改革：因應市場經濟體制的發展、強調政企分開

1992 年初春鄧小平南巡，10 月中共召開十四大，正式確定要建立「社會主

義市場經濟體制」，為求建立適應市場經濟體制的需要，決心進行行政管理體制

和機構改革。這次改革以轉變政府的經濟管理職能為重點，加快政府在統籌規

劃、制定政策、組織協調、提供服務和檢查監督職能的轉變。3強調「政企分開」

是根本途徑，進行從中央到地方的機構改革，普及機構的三定工作，理順部門之

間、中央與地方的關係，精簡機構與人員，並且推行國家公務員制度。

四、1998年的機構改革：撤銷工業專業經濟部門、減少政府干預

政府對企業經營仍未擺脫計畫經濟時期直接干預的情形，對此，1997 年中

共十五次全國黨代表大會的政治報告，即提出「機構龐大，人員臃腫，政企不分，

官僚主義嚴重，直接阻礙改革的深入和經濟的發展，影響黨和群眾的關係。…」，

4所以要推進機構改革。此次大刀闊斧裁撤工業專業經濟部門，改組國家局，同

時把綜合經濟部門改組為宏觀調控部門，以權責一致為原則，調整機構設置和職

能配置，加強依法行政，5並對於編制人員進行分流精簡。

五、2003年的機構改革：與世界接軌、建立宏觀調控體系

2001 年中國加入世界貿易組織，為求因應國際化趨勢，同時與世界接軌，

企求進一步轉變政府職能，將之集中於經濟調節、市場監管、社會管理和公共服

務等四方面。6在此時代背景之下，改革從求量重形式轉向求質重內容的方式進

行調整，強化或完善體制（如資產管理、金融監管、流通、食品安全、安全生產

監管），健全行政法制，推動電子政務建設，在身處市場化和全球化的浪潮中，

建立且完善國家宏觀調控體系。