政治大學讀書及學習行動小組

本週討論主題：土地法研究(二) 收回被徵收土地爭議問題之研究

書籍：土地法研究(二)

壹、前言

收回權係指國家基於公益事業之需要，依法定程序徵收私有土地後，於需用土地人對於徵收取得之土地，逾期不使用或不按計畫使用時，法律賦予原土地所有權人得按原徵收價額收回其土地之權利。基於憲法保障人民財產權之意旨，土地徵收制度除著眼於增進公共利益外，亦應兼顧私有財產權保障之調和。是以收回權乃是基於財產權保障之觀點，基於土地徵收關係所衍生出專屬被徵收土地原所有權人之權利。

貳、收回權之相關法規

一、土地法之規定(土地法第219條)

0. 私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰
   一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。
   二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。

II.  直轄市或縣（市）地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於六個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。

III.第一項第一款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。

IV.  私有土地經依徵收計畫使用後，經過都市計畫變更原使用目的，土地管理機關標售該土地時，應公告一個月，被徵收之原土地所有權人或其繼承人有優先購買權。但優先購買權人未於決標後十日內表示優先購買者，其優先購買權視為放棄。

二、都市計畫法之規定(都市計畫法第83條)

0. 依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第二百十九條之限制。

II.  不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。

三、土地徵收條例之規定(土地徵收條例第9條、第61條)

第9條：

0. 被徵收之土地，除區段徵收及本條例或其他法律另有規定外，有下列情形之一者，原土地所有權人得於徵收公告之日起二十年內，向該管直轄市或縣(市)主管機關申請照原徵收補償價額收回其土地，不適用土地法第二百十九條之規定：
   一、徵收補償費發給完竣屆滿三年，未依徵收計畫開始使用者。
   二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。
   三、依原徵收計畫開始使用後未滿五年，不繼續依原徵收計畫使用者。

II.  該管直轄市或縣(市)主管機關收受申請後，經查明合於前項規定時，應報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於六個月內繳還原受領之補償地價及地價加成補償，逾期視為放棄收回權。

III.第一項第一款之情形，係因不可歸責於需用土地人之事由者，不得申請收回土地。

IV.  第一項第一款所稱開始使用，指興辦事業之主體工程動工。但依其事業性質無需興建工程者，不在此限。

第61條：

本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。

参、收回權之成立要件─以土地法規定為中心

一、實體要件

(一)未依徵收計畫開始使用之認定：

就使用程度而言，行政院51年12月2日台訴字第8156號令釋示：「土地法第219條……所稱『實行使用』，係指按照核准計畫實際使用該項徵收之私有土地，或於該項土地上連續從事有關達成徵收計畫之各項工作，如裝置機械等；倘僅從事有關使用之各項準備工作，如訂購器材等，則尚難認為業已實行使用……。」而後行政院53年6月30日台五十三內字第4534號令亦做出相似見解；改制前行政法院73年度判字第446號判決認為徵收土地上之填土整地，已使地形、地貌改變，使用機關雖未立刻做進一步之使用，但仍應認為係整體之實行使用。準此，需用土地人如以按照原核准計劃於徵收土地上進行裝置施工機械、整地等施工前準備行為，即屬實行使用。

而就使用範圍而言，上開行政院53年第4534號令釋示認為應以「被徵收土地之整體為準，而不能仍按徵收前之個別原所有權之各個地區，以為認定已否實行使用之準據」。故需用土地人於被徵收土地之任何部分，已進行前述之施工前準備行為，即屬實行使用。但若不實行使用有可歸責於原土地所有權人之事由時(如對需用土地人之實行使用加以阻撓)，其期間可予扣除。

(二)未依核准徵收原定興辦事業使用之認定：

實務上向來見解認為，除依核准徵收計畫所定之土地使用目的及用途據以判斷外，並應就所徵收土地之整體觀察之。依行政院54年8月5日台五十四內字第5554號令釋示，土地徵收後被徵收土地是否依核准計畫使用之認定，主要是以該土地之使用是否符合徵收計畫所定之使用「目的」及「用途」而定，但為達到徵收土地使用「目的」及「用途」之「方法」若有變更時，並非徵收土地使用「目的」及「用途」之變更。

就使用範圍而言，依改制前行政法院68年判字第52號判例之謂，徵收之土地是否依核准計畫使用，應依徵收目的所為之土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之。

二、形式要件

原土地所有權人申請收回被徵收土地者，應於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地。直轄市或縣（市）地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於六個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。

行使收回權之主體，土地法雖僅規定為原土地所有權人，但解釋上應包括其繼承人在內。若土地之一部分被徵收，其殘餘土地所有權縱已移轉與第三人者，對於被徵收土地之收回權仍屬於原土地所有權人。又徵收之土地所有權原屬分別共有者，其收回權之行使得由共有人之一為之，惟其得收回之範圍應以原被徵收之土地權利持分為限。

肆、若干爭議問題之探討

一、收回權實體要件認定之問題

按前述各項釋示之見解，需用土地人於徵收補償完竣一年內，只要對徵收土地之部分(甚至極小部分)，已依徵收計畫之目的及用途開始使用，且其使用程度即使僅至整地階段，即不能謂為「未依徵收計畫開始使用」或「未依核准徵收原定興辦事業使用」，此種認定標準，事實上對於需用土地人過於寬鬆且偏袒。本文以為，於進行整地(開始使用)之後，如未能按預定進度於該徵收之土地上連續從事有關徵收計畫之各項工作者，應認定屬「未依核准徵收原定興辦事業使用」，原土地所有權人得收回被徵收土地，以督促需用土地人確實依核准計畫使用土地。

而都市計畫法第83條所謂「依照核准計畫期限使用」，最高行政法院97年度11月份第2次庭長法官聯席會議乃將其與土地法之「未依徵收計畫開始使用」為相同之解釋。

二、收回被徵收土地案件之處分機關及直轄市縣(市)地政機關之審查範圍

就處分機關而言，最高行政法院91年度10月份庭長法官聯席會議決議中指出：該管直轄市或縣(市)地政機關既為法定受理聲請之機關，對於是否合於照徵收價額收回其土地之要件，應進行初步審查。該管直轄市或縣(市)地政機關初步審查結果，認與規定不合而做成否准之決定時，即屬就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，自應以該直轄市或縣(市)地政機關為處分機關；如該管直轄市或縣(市)地政機關經查明合於照徵收價額收回其土地之要件，並層報原核准徵收機關做成准、駁之決定，而函復該管直轄市或縣(市)地政機關通知原土地所有權人時，依訴願法第13條但書規定，即應以該做成准、駁決定之原核准徵收機關為處分機關。所謂初步審查，指的是就形式要件之審查，如該當土地是否為依土地法所徵收之土地、聲請人是否為被徵收土地之原土地所有權人、時效是否經過等等；實體審查則是就「徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者」、「未依核准徵收原定興辦事業使用者」等實體要件進行審查。

惟本文認為收回被徵收土地，其性質乃原徵收核准機關廢止原所為之土地徵收核准處分，且法律上並無將此項廢止原徵收處分之權限授權與直轄市或縣(市)地政機關之明文，故收回被徵收土地案件之處分機關應為原徵收核准機關，直轄市或縣(市)地政機關受理事項申請案件後，無論初步審查是否符合土地法第219條第一項規定，均應層報原核准徵收機關核定之。

伍、代結論—我國土地徵收法制關於收回權規定之應有取向

鑑於土地徵收條例第61條及都市計畫法第83條之規定，土地徵收實務上常見被徵收土地之核准計畫使用期限長達十餘年，乃至二十餘年者。將來適用土地法第219條及都市計畫法第83條之收回被徵收土地案件應不在少數，故建議上述法規中將需用土地人應按核准徵收計畫使用之意旨分別予以明定，使易於執行。