政治大學讀書及學習行動小組

我國權利變換方式之都市更新事業制度

本週討論主題：土地法研究(二)我國權利變換方式之都市更新事業制度

書籍：土地法研究(二)

壹、前言

權利變換為我國最重要的都市更新實施方式，該制度主要在處理權利人的負擔與分配，然而法令自1998年頒布至今已十年，在實務推動上不無發生爭議與衝突，尤其在實施者與土地權利人間權益的分配問題。

貳、權利變換之結構分析

一、權利變換的結構

參照都市更新條例第 3 條地 5 款有關「權利變換」之規定；並參照同條例第 30 條第 1 項、第 31 條第 1、2項之規定，可知所謂「權利變換」即是一種權利轉換之結構，包括二大部分：

1.實施者之權利（即共同負擔部分）轉換為更新後之不動產。
2.權利人更新前之不動產轉換為更新後之不動產。

二、權利變換之分配程序

就權利變換分配之先後程序而言，可分為下列步驟：

0. 先評估並確定更新後不動產總價值。

II.  實施者申報共同負擔總金額；並由主管機關予以核定。

III.計算共同負擔總金額占更新後不動產總價值之比例（簡稱共同負擔比例），以決定實施者權利比例。即都市更新條例第 30 條第 1項規定。

IV.  更新後不動產總價值扣除共同負擔後即為更新權利人可分配之部分，或以（1-共同負擔比例）表示之。

0. 按各權利人更新前權利價值比例分算各權利人更新後權利價值。

VI.  按照核定分配方式予以分配。

VII.應分配部分與實際分配部分之差額予以找補差額價金。即都市更新條例第 31 條第 1、2 項規定。

三、問題與檢討

肆、爭議問題之探討

許多探討都市更新是否違反憲法、剝奪憲法保障人民的基本權利的論述，都會碰到一個「都市更新以促進公共利益為目的, 一切皆依法辦理」的軟釘子。進一步瞭解其論點，官方公式化的說法大體是「〈憲法〉§23規定，如因公共利益之必要，得以法律限制人民各種基本權利與自由，且〈都市更新條例〉規定，都市更新是增進公共利益」。然而，學界仍質疑都市更新採權利變換，強制其他不同意者參與都市更新事業，使地區居民之生活、工作(營業)受到影響使地區居民之生活、工作(營業)受到影響，更何況目前都市更新的合議制審議等機制在如何判斷其具公共利益等，實有缺漏不足之處，的確存在著違背憲法保障人民基本權利意旨的疑慮。

暫不論內政部是否有權做相關法令是否違憲的解釋，此函的內容架構顯然是想建立一個邏輯與印象：「都市更新就等於增進公共利益，既然憲法規定為了公共利益目的得限制人民之基本權利，此法又經立法院審議通過，所以所有的都市更新事業都具有公共利益」。這等於是說，即便沒有具體的內容定義，只要立法時在條文內寫入「公共利益」，就符合〈憲法〉§23、得以「依法行政」限制人民的基本權利了。因此，依此類推，所有依照〈都市更新條例〉與相關子法之規定申請的都市更新事業，即便實質造成人民憲法基本權利的侵害，因為不抵觸憲法，故都屬於「依法行政」下的必要之惡。因此會有「某一遭土地所有權人申請撤回同意書，並獲得台北市政府同意、駁回該都市更新事業計畫的申請案，再由台北市政府撤銷原駁回的處分」的荒謬現象就不足為奇了。

不過，從憲法存在的前提是使人民之權利與自由能有效受到保障的原意，〈憲法〉§23的邏輯應該是「只有符合公共利益才可以限制人民的基本權利」。因此〈都市更新條例〉必須立法規範任何一個都市更新事業推動都必須以能達成具體的公共利益為前提，並嚴格審慎地規範並檢驗其作為是否真正符合公共利益，才能在〈都市更新條例〉中訂立如§25-1及§36條等相關法令，透過剝奪或限制人民的基本權利，來成就個別的都市更新事業。然而，法務部與內政部的解釋函等於是把「對受政策影響者的全體利益作政策評估」的工作以及把關檢驗是否符合公共利益的責任推回給憲法。

建物的維護依法應屬於建築物所有權人的責任，廢弛責任致頹敗窳陋造成公共安全顧慮時，主管機關應先依法命其「限期拆除，並得強制拆除」。其中如有因為特殊族群(如眷村或整建住宅)的歷史因素，則應循相關法令與社會福利政策加以個案檢討、處置，以避免造成公共危險。這些處置所創造的實益亦僅為特定基地內之特定族群所享受，並不能說是創造了整體社會之利益，自不應歸屬於成就公共利益之績效。

 其次，除非是位於都市計畫通盤檢討調整都市機能之課題範籌與空間範圍(如住宅區改為商業區)，或位於市政重大建設之基地範圍(如公園開闢與捷運共構)必須透過徵收等手段來形成一個整體的開發，否則所謂「未符合都市應有機能」的狀況也可能是權利關係人對於土地或建物利用的消極不作為而造成廢弛頹敗，屬於人民處理財產的自由意願範圍。如因此又造成公共安全之虞慮，仍應先依法限期改善或強制拆除。而也因為個人財產鄰近重大建設，已經獲得公共設施改善、生活環境品質提升或土地增值等效益，所獲取的利益屬私人收益，亦無由分享給不特定之公眾。

 只有具備歷史、文化、藝術、紀念價值的情況，的確亟須辦理保存、維護之建物或土地，不僅具有小林直樹教授所說的明確的「社會成員共通之必要利益」、「社會全員得共同利用、享受」、「為公部門所作業、管理之特色」，其被重建、整建、維護後，利益對一般公民來說具有不可分割及非敵對性的性質，才真正能發揮所謂的「公共利益」的實益。

 實際的情況是，絕大部分的都市更新都是屬於「完整 (或部分)街廓範圍內『全部』(或部分)所有權人」循〈都市更新條例〉之規定申請重建的所謂「都市更新事業」。這類型的更新事業往往是以增加不動產價值、獲得開發利益、追求營利(私益)為其實施事業之主要目的。從歷年來國內藍、綠兩大政黨輪替執政時都曾提出〈振興營建業，加速推動都市更新方案〉、大力推動所謂「都市更新產業」就可以印證整個都市更新已經向美其名為「內需產業」的房地產住宅開發傾斜。

 實施的結果是，不僅有部分土地權利人、居民等可能被迫離開其既有之生活基盤外，亦存在引生土地投機炒作、地價高漲等社會問題。不僅引起立法院質疑、監察院提案糾正，衍生百姓抗爭與社會治安問題，有誘發犯罪，悖離公共利益，增加社會成本的危機。蓄含龐大房地產利益以及紛爭紛不斷的都市更新到底是天使還是魔鬼，似乎已經難以分辨、也無暇思考了。

伍、結論

憲法的確賦予「為了公共利益目的得限制人民之基本權利」，殆無疑義。所以，「誰是公共」、「何謂公共利益」、「都市更新可以達成怎樣的公共利益」以及「如何達成公共利益」就必須變成都市更新政策的核心。然，〈都市更新條例〉中僅定義都市更新可採取的手段為重建、整建與維護，並沒有進一步定義怎樣的重建、整建與維護能達到「公共利益」，更沒有訂定評估符合公共利益的參考指標。其中原因在於〈都市更新條例〉的立法過程中，對「公共利益」與「人民財產權為憲法所保障」是否有相對的平衡幾乎完全末被質疑與討論，僅見該條例之立法理由上出現跳躍式思維。立法部門似乎只管把「公共利益」寫進條文中，至於為什麼具備公共利益以及如何達成公共利益，就出現政府部門跳躍式的自由想像，以及民間實施者、專家學者、權利關係人等的「一中各表」了。如果不加以釐清，任由各界謬用「公共利益」的意涵，都市崩盤勢遲早的事情。