政治大學讀書及學習行動小組

讀書及學習行動小組討論紀錄表

計畫主題

■學習力 □創造力 ■行動力 □時間管理力

編號

101-3-20

讀書會名稱

發現ELITE

日期

101年3月27日

次數

第2次

時間

13時10分至14時10分

地點

270112

主持人

陳思敏

記錄

陳思敏

本次討論

主題

土地徵收與都市計畫之關係、徵收前之協議價購程序

小組成員

親筆簽到

姓名

簽到

邱鈺婷

吳佳儒

陳思敏

許瀕方

謝小芸

許郁婷

討論心得

本週討論主題：土地法研究(二) 土地徵收與都市計畫之關係、徵收前之協議價購程序

本週是以一件徵收之行政訴訟判決為主要討論重點，探討土地徵收與都市計劃之間的關聯，以及徵收前之協議價購程序的實際情形。該判決事實摘要如下：

民國79年8月15日，屏東縣琉球鄉琉球風景特定區計畫公布，計畫範圍有六筆土地被劃定為計畫第二公墓聯外道路預定地。但是該特定區計畫自公布實施以來，從未依都市計畫法26條規定進行通盤檢討。而後，需用土地人「屏東縣琉球鄉公所」為辦理第二公墓聯外道路工程，檢附徵收土地計畫書、圖等資料，送由屏東縣政府，並報經內政部，並於93年12月30日核准徵收該六筆土地及其土地改良物，並於94年1月21日依法公告並函知土地所有權人，原告不服，提起訴願，經訴願駁回後提起行政訴訟，其經高雄高等行政法院94年訴字第637號駁回原告之訴，復經原告上訴至最高法院，最高行政法院96年判字第1442號判決將原審判決廢棄，發回原審法院，而此判決亦為我們這次讀書會討論之重點所在。

原告不服之理由主要有二：一是該特地區計畫未依都市計畫法之規定五年通盤檢討一次；二為有需地機關有公有地可以優先使用，但卻逕行申請徵收私有土地，有違反都市計畫法第42條規定。

而對於原告所主張之兩理由，最高法院的判決如下：

0. 特地區計畫未依都市計畫法之規定五年通盤檢討一次：對於土地徵收不服，固得提起行政救濟，惟就都市計畫之擬定、變更是否妥適，以及其後是否列入通盤檢討予以變更，係循都市計畫法處理之另一事件，與徵收之合法無關。

0. 需地機關有公有地可以優先使用，但卻逕行申請徵收私有土地，有違反都市計畫法第42條規定：需用土地機關是否具有如上訴人所稱之公有土地;倘有，該公有土地是否適宜供本件公共事業使用（諸如：該公有土地是否鄰「墓二」、是否屬都市○○道路用地、如非道路用地可否經由都市計畫予以變更、利用該公有土地與徵收系爭私有土地供墓二聯外道路使用，在公益與私益之衡量上何者較適當等），原審法院均未調查認定，亦未於判決理由中說明不予採信之依據。

由此判決案例可以發現有兩大爭點須釐清，而這也是我們主要的討論重點，分述如下：

   依都市計畫法所定程序發布實施之都市計畫與依照都市計畫規劃內容所為之土地徵二者之關連？

在談論「依都市計畫法所定程序發布實施之都市計畫」與「依照都市計畫規劃內容所為之土地徵」二者之關連之前，必須先了解土地徵收的本旨，公用徵收制度，系將增進公益及保障私權兩目的予以調和，而此兩目的於最高層級之憲法亦有明列。土地徵收有以下六大要件：分別為

(1)  公共利益存在

(2)  法律依據、正當程序

(3)  完全補償

(4)  比例原則

(5)  必要原則

(6)  最後不得已手段：不僅為客觀上無法以其他較徵收為溫和之法得取得用地外，應具有不可替代性，亦即被徵收之土地須難以以其他土地為替代使用。

以上六大要件中之首項—公共利益存在，是討論都市計畫與土地徵收之間關連的關鍵點，一般認為，依都市計畫法第52條、第1條、第3條、第19條第一項都可以推定出--「為達成都市計畫之目標，所採行之方法、手段等，可謂是謀求增進公共利益。」之結論，所以，因舉辦都市計畫事業所為之土地徵收，不須另外審查、考量是否有公共利益存在，因為都市計畫可作為土地徵收所需之公共利益的擔保。

但是事實上，都市計畫之內容是依據現在或過去之情況，預計25年內之發展情形之訂定之計畫，在此案例中，該都市計畫未依都市計畫第26條第一項之規定，每三年或五年通盤檢討一次，其計畫的內容至94年，是否還適合當地所需？我們普遍認為這是政府需要檢討、慎重處理的部分。考量到擬定新計畫所需耗費的龐大社會資源，故原則上，未通盤檢討之都市計畫內容不會失效，但依計畫劃定的公設保留地是否仍屬必要？這就是一大課題，該課題的拋出也就衍生出「公共利益可以用都市計畫為擔保？」之問題。我們認為對於久未通盤檢討的都市計畫如果要以此進行土地徵收時，最好能再次檢視其適宜性，是比較好且較能避免紛爭的做法。

   被徵收人得否以都市計畫有瑕疵為由，爭執土地徵收之適法性？

一般認為，都市計畫中，只有個案變更的都市計畫才屬於行政處分，而新擬定和通盤檢討的都市計畫非行政處分(因為不符合行政處分之對特定人之要件)，所以不能行政救濟，但是主管機關對於以都市計畫為由之土地徵收通常都會核准，審查非常寬鬆，所採的是形式審查而非實質審查，所以產生了很大的問題，對於非屬行政處分的都市計畫有所不服者，似乎無法有發聲的管道，只能等到最後核准土地徵收(新行政處分作成)時，才能提起訴願，但問題是，該訴願乃至行政訴訟，如非針對土地徵收而是徵收前之都市計畫提出意見時，普遍法院皆認為都市計畫之合法與否(瑕疵)與土地徵收之合法無關。近幾年來雖然有所變化，有法院主張「違法性繼承理論」，但那仍僅承認個案變更的都市計畫，所以面對這樣的窘況，我們認為依照目前現況還是僅能於土地徵收核准公告時，努力向法院主張依都市計畫發起之土地徵收的都市計畫是有瑕疵的，同時我們也不禁感嘆這其中的不合理。另外，對於多數法院所採之都市計畫瑕疵與否與土地徵收兩者分割的看法，我們深感不解，因此我們十分贊成「違法性繼承理論」之主張，認為這才是合理的看法，兩者應深具因果關係才是。