政治大學讀書及學習行動小組

【992-22】增進公共管理學習力讀書會2

壹、公共行政的界定（林鐘沂，2005：2－19）

一、根據羅聖朋（D. Rosenbloom）的觀點，夏福利茲和羅素（J. Shafritz＆E. Russell）在其所主張的管理、政治和法律途徑之外，加上職業的觀點，對公共行政進行界定和描述如下：

（一）政治界說

    1.   指政府的作為：政府各部門

    2.   涉及直接和間接的向民眾提供服務：政府機關和委託機關

    3.   為公共政策制定循環的一個階段

    4.   是在執行公共利益：「公共性」的實踐

    5.   集體的力量去完成個人無法單獨做的事情：如公共財的提供

（二）管理界說

    1.   涉及政府中行政部門的作為

    2.   是種管理專業：包含高階政務官、中層事務官、基層行政人

員

    3.   是種官樣文章的米老鼠

    4.   是種藝術，也是科學：要有管理的知識，還要有管理的修養

（三）法律界說

    1.   指法律的運作：執行公法

    2.   是種管制：行政管制

    3.   國王（權威）的恩典：如現代國家的福利救濟制度

    4.   是盜竊行為：如社會資源的重分配

（四）職業界說

0. 是種職業類別：公務人員
0. 是文稿競賽
0. 是行動中的理想主義
0. 是種學術領域
0. 是種專業活動

    二、學者張潤書的定義：「與公眾有關的事務，須由政府機關或公共團體來

        處理；涉及政府部門的組織及人員；政策的形成、執行和評估；運用管

        理的方法以完成政府機關的任務與使命；以公法為基礎的管理藝術；以

        達成公共福祉及公共利益為目的。」

三、學者林鐘沂的定義：「行政機關和其人員，在法定的權限下從事公共政

        策的管理與執行，以履行責任的行為實踐或學術研究。」

貳、               公共行政的典範發展（林鐘沂，2005：35－47；孫本初，2007：5－24）

根據亨利（N. Henry）的看法，公共行政是由五個相互重疊的典範延續發展所構成的一個學述領域；不同的典範時期有其各異的研究定位和定向。

    一、典範I：政治與行政的分立（1900－1926）

        （一）1887年威爾遜（W. Wilson）發表 ＜行政的研究＞一文：「行政

              學之父」

        （二）主要是以古德諾（F. Goodnow）和懷特（L. White）的著書立論為

              標準。其中White在1926年所著的《公共行政研究導論》是第

              一本的公共行政教材，倡導政治不應侵犯行政，公共行政學術地

              位逐漸確立。此時期研究定向著重政府的官僚體制，強調政治與

              行政是分開的，而行政研究可以「價值中立」 。

二、典範II：行政原理（1927－1949）

（一）1927年魏勞畢（W.Willoughby）所著的《公共行政的原則》被認

      為是公共行政的第二本教科書，其認為公共行政的科學原則是存

      在的，是可以被發現的。除此之外，此時期還形成所謂的「行政

      管理學派」，如傅莉特（M. Follet）、費堯（H. Fayol）等人。而1937

      年由古立克和尤偉克（L. Gulick＆L. Urwick）所合編的《行政科

      學論集》，更是將公共行政研究推向「學術正統的高峰」。簡言之，

      此時期的學者認為行政原理具有放諸四海皆準的普遍性。

（二）挑戰：泛學科的質疑、政治與行政二分的質疑、原則對峙

三、典範III：公共行政即政治（1927－1949）

（一）公共行政對政治的關注，加上政治學對公共行政的知識批判，公共行政又重回政治學懷抱。公共行政成為政治學的一種興趣範圍、一種重點，甚至是同義字。然而，政治學只能提供民主嫁職的基礎，其他地方並沒有太多用途，加上此時期公共行政的文獻著重一般理論和規範課題的探討，缺乏實務的引導，造成部分學者轉而投入企業管理或管理科學的領域。（有公共無行政）

（二）個案研究和比較與發展研究的興衰

四、典範IV：公共行政即管理（1950－1970）

（一）影響此一管理典範的奠定，主要是來於一系列的發展：

0. 1956年《行政科學季刊》創刊，其認為公共的、商業的和組織的行政並無區別，行政即是管理。
0. 1960

  Simon）等人的著作均提供了管理的理論基礎，並倡議組織理

0. 此一時期的理論基於兩項前提：

                （1）企業管理和公共行政無異

                （2）企業經營績效優於政府經營績效。主張政府必須向企業

                     學習。

0. 挑戰：這樣的發展，形成了有行政無公共的窘境，忽略了公

                共管理者所處的政治環境或公共系絡。

五、典範V：公共行政即公共行政（1956－1970）

（一）對前兩個典範的不滿，促使公共行政學的發展又趨向獨立，尤其是1970年美國「全國公共事務暨行政學院聯盟」（NASPAA）的成立，不只表現出公共行政學者試圖脫離政治學的行動，也喚起了自我的信心

（二）這個階段的發展並未帶來單一典範，反而呈現多元化的發展，包括公共政策、新公共行政、公共選擇等學派。

六、新公共行政的出現

    （一）第一次明諾布魯克會議

          1968年33位年輕公行學者在瓦爾多（D. Waldo）的資助下，在

美國雪城大學明諾布魯克會議中心舉行研討會，討論公共行政所

面臨的問題及應發展方向。會後所有論文和評論收錄在馬瑞尼（F. Marini）所編的《邁向新公共行政：明諾布魯克的觀點》（Toward a New Public Administration: The Minnowbrook perspective）。

        （二）1983年萬斯來（G. Wamsley）等人完成「黑堡宣言」（Blackburg

 Manifesto）。

        （三）「新公共行政」和「黑堡宣言」兩者的內涵：行政人員是「主權

              受託者」的理念角色，行政人員須秉持專業知識的良知，善用職

              權與裁量，以高尚的情操擇善固執，追求政府志理體系及過程

              中的公共利益最大化，爭取弱勢逐族群的公道正義。

        （四）第二次明諾布魯克會議（1988年），此次會議除了多了幾個新的

              主題之外，對實證主義採取較不敵視且對社會科學與政策科學的

              應用較為開放，可以說是強調較第一次會議強調修正、理論精進

              和問題解決取向。

七、典範VI：公共行政即公共管理？（1980年代政府再造所促發的新公共

    管理運動）

（一）公共管理是新的典範還是研究途徑

0. 以為企業管理的方法可以一體適用於公私部門
0. 假設世界上各國由傳統社會轉型為現代社會的唯一道路就是企業管理途徑
0. 假設其經濟與技術理性（如TQM）可以一體適用於不同國度
0. 忽略公部門與私部門的差異，忽略各國的政治系絡、歷史和文化的不同

參、               公共管理

    一、界定：從B. Guy Peters＆Jon Pierre所編著的《Handbook of Public

Administration》一書的第一章來看：

（一）公共管理是結構：合法授權與權力運用的外部控制，亦即行政權

      與行政控制（能力與控制）。

（二）公共管理是技術：行政操作與執行（企業家精神；簡單、一般化

      程序）

        （三）公共管理是制度：自我調整和控制的制度，亦即行政責任（課責；

             判斷：均衡、合理）

    二、公共管理研究關注的問題：如何使公部門組織動起來；如何讓公部門組

        織運作績效更好；如何研究出更好的方法，使其協助政府運作得更好

    三、公共管理研究的途徑：波茲曼（Bozeman）所提出的「P途徑」、「B途

        徑」。

    四、新公共管理（NPM）：揉合了公共選擇理論和政府再造的實務取向

       （一）1980年代新公共管理運動興起的環境背景

            1.   經濟危機（1973年石油危機） 

            2.   財政危機

            3.   官僚危機（機構臃腫、冗員過多） 

            4.   合法性問題

        （二）核心概念：顧客導向、公共組織內部市場化、企業型政府